U prvom pokušaju direktnog mjerenja korumpiranosti političara na lokalnoj razini u Hrvatskoj, Vuk Vuković je u istraživanju za Hrvatsku udrugu banaka utvrdio da se na tim razinama vlasti korupcija ukorijenila. Da bi se suzbila, predlaže moguće promjene u izbornom, upravnom i institucionalnom sustavu.
Autor je magistar znanosti s London School of Economics, predavač na ZŠEM-u.
Područja interesa uključuju političku ekonomiju te institucionalnu ekonomiju
Korupcija se u Hrvatskoj institucionalizirala u visokom stupnju na lokalnoj razini vlasti. Zbog povezanosti lokalnih poduzetnika i političkog establišmenta, političari na lokalnoj razini vlasti u Hrvatskoj mogu pobjeđivati na izborima ne smanjujući opseg svog koruptivnog djelovanja. Štoviše, imaju veće šanse za ostanak na vlasti ako kreiraju sustav koji potiče korupciju. To su temeljni zaključci mojeg rada [1] koji empirijski testira utjecaj korupcije na vjerojatnost reizbora lokalnih političara, koristeći netransparentnu javnu nabavu lokalnih vlasti kao mjeru korupcije.
Ipak, građani u Hrvatskoj kažnjavaju koruptivne prakse političara kada se one kumuliraju do određene razine i medijski se otkrivaju. Nažalost, prag tolerancije koji glasači imaju prema koruptivnom ponašanju previsok je. Istraživanje pokazuje da građani reagiraju na korupciju tek kada političar prijeđe granicu od otprilike četvrtine koruptivnih javnih nabava u ukupnima te se političarima smanjuje vjerojatnost reizbora. Međutim, to ne implicira gubitak izbora, nego im se samo smanjuje vjerojatnost izborne pobjede. Indikativno je da postojanje korupcije do određene granice pozitivno utječe na izborne šanse političara. Zašto je to tako?
Građenje pobjedničke koalicije glasača
Hipoteza rada temelji se na dugoj seriji istraživanja američkih političkih znanstvenika Buena de Mesquite, Smitha, Siversona i Morrowa, koji u svojoj knjizi iz 2005., The Logic of Political Survival, ističu da političari osvajaju vlast i dugo ostaju na njoj ako su dovoljno integrirani u sustav, odnosno ako stvore dovoljno moćnu skupinu koja ih podržava, tzv. pobjedničku koaliciju (winning coalition). Koalicija se ovdje ne odnosi na stranačku koaliciju, nego na spregu političara, lokalnih poduzetnika i drugih interesnih skupina i organizacija, odnosno na koruptivno uvezano biračko tijelo koje će podržati reizbor političara.
Mala pobjednička koalicija podrazumijeva angažiranje malog broja glasača potrebnih da vladajući političar zadrži vlast ili bude reizabran. U demokracijama je potrebno stvoriti mrežu ovisnih glasača ili utjecajnih građana. Na primjeru male lokalne zajednice s 3.000 ljudi, gdje njih 2.000 ima pravo glasa, a samo ih oko 800 izlazi na izbore, kandidatu za čelnika lokalne jedinice potrebno je samo 400 glasova (13 posto stanovništva) za osvajanje vlasti. U maloj lokalnoj jedinici političaru nije preskupo (u odnosu na očekivane koristi) “kupiti” glasove/podršku 400 glasača.
U većoj administrativnoj jedinici političar može koristiti podršku ključnih članova koji mu mogu donositi velik broj glasova (primjerice vjerski poglavari ili vođe sindikata). Ili može sklapati dogovore s lokalnim poduzetnicima o uzajamnoj podršci: oni osiguravaju i sufinanciraju njegov reizbor, a političar njima nudi usmjeravanje dijela proračunskih sredstava kroz namještene javne natječaje. Takvim je koruptivno uvezanim poduzetnicima u interesu da njihov političar ostane što duže na vlasti.
Prijedlozi antikoruptivnih mjera
– Ograničenje mandata na dva ciklusa, odnosno na najviše osam godina.
– Povećanje broja potrebnih glasača za izbor (grado)načelnika racionalizacijom broja općina.
– Izrada usporedivog i jedinstvenog indeksa korupcije među gradovima i općinama, što povećava uvid javnosti u razinu korupcije.
Mjerenje korupcije
Rad predstavlja prvi pokušaj direktnog kvantificiranja/mjerenja korupcije na lokalnoj razini u Hrvatskoj koristeći podatke o javnim nabavama lokalne samouprave. U sklopu podataka o javnim nabavama iz 2009. i 2010. [2] izdvojeni su potencijalno sumnjivi natječaji u ukupno osam kategorija koje služe kao proxy mjere lokalne korupcije. Pregledom i izdvajanjem sumnjivih javnih nabava u kojima poduzeća bez zaposlenih i kao jedini ponuditelji dobivaju milijunske ugovore, ili u kojima poduzeća potpisuju ugovore u vrijednosti daleko iznad vlastitih kapaciteta (ukupna vrijednost dobivenih ugovora zna biti i od pet do 10 puta veća od prihoda te vrijednost ugovora često pokriva gubitke poduzeća), može se utvrditi puno preciznija mjera korupcije od uobičajenih anketnih indeksa percepcije. Iz navedenih kategorija (uključujući još nekolicinu) sastavljeno je šest proxy varijabli za mjerenje korupcije, uz dvije dodatne koje se zasnivaju na mjerenju korupcije u javnim investicijama. U svakoj od navedenih sumnjivih kategorija potencijalna se korupcija izračunava kao omjer vrijednosti ugovora iz sumnjivih natječaja i vrijednosti ugovora svih natječaja za obje promatrane godine (2009. i 2010.) u lokalnoj jedinici vlasti.
Rezultati istraživanja
Ukupni rezultati triju različitih regresijskih modela ograničene zavisne varijable sugeriraju da s povećanjem razine mjerene korupcije (odnosno s rastućim udjelom sumnjivih javnih natječaja u ukupnima) raste vjerojatnost reizbora političara. Istraživanje je pokazalo da previsoke razine koruptivne aktivnosti smanjuju korisnost glasača koji za uzvrat kažnjavaju političare izbornim porazom.
Drugim riječima, kada političari pretjeraju u korupciji, odnosno u pogodovanju privatnim poslovnim interesima namještajući javne natječaje, to postaje neprihvatljivo prevelikom broju glasača, koji potom kažnjavaju političara na vlasti.
U Hrvatskoj postoje primjeri kažnjavanja dugotrajnih “lokalnih šerifa” (npr. Metković, Omiš, Hvar itd.), no u brojnim lokalnim sredinama i dalje ima političara koji više od desetljeća nesmetano vladaju, uspješno balansirajući s glasačima “prihvatljivom” razinom korupcije.
Koja je “prihvatljiva” razina korupcije? Različite proxy vrijednosti za korupciju daju različite granične vrijednosti. Uzmimo za primjer rezultate probit regresije, gdje je korupcija definirana kroz udjel sumnjivih ugovora u ukupnima, a sumnjivi su definirani kao oni u kojima je vrijednost ugovora barem 70 posto ili više prosječnih ukupnih prihoda. U tom primjeru granična vrijednost korupcije koja predstavlja maksimum konkavne funkcije glasačkih preferencija iznosi 0.5274 (izračuni dostupni u radu). To znači da političar slobodno može alocirati više od pola javnih nabava svojim pobornicima i interesnim skupinama, a da time ne samo da nije ugrozio vlastiti položaj, nego do određenog trenutka i povećava vjerojatnost reizbora. Ostali modeli pokazuju gotovo istovjetne rezultate.
Najpreciznije je u ovom slučaju promatrati graničnu vrijednost korupcije preko ukupnog indeksa korupcije u kojemu su sadržane sve prethodno navedene varijable, ponderirane jednako. U slučaju indeksa ukupno (6) granična vrijednost jednaka je 0.2706 za probit model, 0.2695 za logit te 0.2598 za LPM. Političar maksimizira ostanak na vlasti, u okviru pretpostavki modela, ako je ponderirani prosjek sumnjivih natječaja otprilike četvrtina ukupnih natječaja. To ne znači nužno da političar ne može alocirati i više sredstava u okviru sumnjivih natječaja, no nakon te razine smanjuje vjerojatnost reizbora.
Može se zaključiti da političari imaju određenu slobodu, čak i motivaciju pri alociranju sredstava sumnjivim putem. Štoviše, netransparentno alociranje barem određenog dijela javnog novca poželjno je jer do određene razine povećava vjerojatnost reizbora. Ovakav nalaz može uputiti na međuovisnost smjera kretanja javnog novca i političke podrške. Istina, ne može se sa sigurnošću odrediti jesu li poduzeća kojima se pogoduje, odnosno njihovi vlasnici, doista izrazili političku podršku lokalnom političaru, no indikativno je da sumnjivi natječaji utječu na reizbor političara.
Prijedlozi rješenja
Da bi se ovakva praksa spriječila potrebno je provesti skup izbornih, upravnih i institucionalnih reformi kojima bi se tržišnim rješenjima pokušao riješiti problem korupcije u lokalnoj upravi, a samim time i problem ograničenja regionalnog razvoja u Hrvatskoj.
1. Ograničenje mandata (Term limit)
Prvo je rješenje uvođenje institucionalnog ograničenja mandata na vlasti (term limit) na dva mandata, što je česta praksa brojnih zapadnih zemalja na lokalnoj i središnjoj razini vlasti. Tom bi se zakonskom odredbom direktno stalo na kraj svim postojećim “lokalnim šerifima” koji više od desetljeća grade svoje pobjedničke koalicije zasnovane na kupnji izborne podrške. Dva mandata (osam godina) često mogu biti i dovoljna političaru da stvori sustav ovisnosti i zloupotrijebi javna sredstva, stoga ovaj prijedlog reforme predstavlja tek prvi korak rješenja problema lokalne korupcije.
2. Racionalizacija broja općina
Nakon uvođenja ograničenja mandata potrebno je povećati broj potrebnih glasača za izbor (grado)načelnika. Veličina pobjedničke koalicije glasača inverzna je razini korupcije u zemlji: što je manja pobjednička koalicija (manji broj glasača potreban za pobjedu), to je veća motivacija i potražnja za korupcijom. Kako je na trenutno decentraliziranoj lokalnoj razini u Hrvatskoj u većini općina dovoljno i stotinjak glasova da se ostvari prevaga u izbornoj utrci, što se često svodi na samo nekoliko ključnih članova pobjedničkih koalicija, rješenje je u proširivanju potrebne pobjedničke koalicije, odnosno u smanjenju (okrupnjivanju) velikog broja općina i županija.
3. Izrada jedinstvene mjere korupcije lokalne samouprave
Hrvatska je lokalna uprava opterećena s gotovo 9.000 karijernih političara na teret poreznih obveznika, ne računajući administraciju i lokalnu birokraciju, čime se taj broj višekratno uvećava. Cilj prijedloga racionalizacije lokalne samouprave je ušteda i efikasnost smanjenjem korupcije unutar patronističko-klijentelističkih odnosa u lokalnoj vlasti. Političaru bi bilo mnogo teže izgraditi jednako uspješnu vladajuću koaliciju u sklopu veće jedinice lokalne samouprave sa znatno većim brojem glasača.
Uvođenjem prvih dviju reformi zasebno i dalje se dugoročno u potpunosti ne rješava problem lokalne korupcije. Političaru je osam godina vlasti dovoljno za razvijanje klijentelističke mreže, a nakon inicijalnog šoka zbog racionalizacije lokalne samouprave i nemogućnosti ostvarenja istih pobjedničkih koalicija (što bi destabiliziralo postojeće koruptivne čelnike, ali ne nužno i one buduće), političari bi se kao racionalni agenti prilagodili i krenuli s kreiranjem mreže ovisnih glasača i u okviru veće lokalne jedinice. Za potpun uspjeh reformi potrebno je stoga učiniti daljnje napore za smanjenje informacijske asimetrije kod glasača.
Empirijska analiza istraživanja daje poticaj da se baza korištenih podataka proširi na više godina i na sve općine, uključujući sve podatke o javnim nabavama i infrastrukturnoj potrošnji kako bi se formirala usporediva i jedinstvena mjera (indeks) korupcije među hrvatskim gradovima i općinama. Time bi javnost mogla dobiti direktan uvid u razinu korupcije lokalnih jedinica samouprave, odnosno omogućilo bi se rangiranje svih hrvatskih gradova i općina prema korumpiranosti, šaljući jasan signal glasačima o njihovom lokalnom čelniku.
Glasačima bi se omogućila usporedba vlastite općine sa susjednom (benchmarking ili u ovom slučaju yardstick competition), što je jedan od poticaja na koje ljudi reagiraju (“zašto je susjed bolji od mene?”). Osim toga, rangiranje općina po razini korumpiranosti moglo bi se povezati s pomoćima iz državnog proračuna koju dobivaju jedinice lokalne samouprave. One su treća stavka prihoda lokalne samouprave (čine u prosjeku 13,7 posto ukupnih prihoda) te time znatno utječu na stanje u općini. Kriterij dodjeljivanja, odnosno smanjenja pomoći iz općeg proračuna, uz standardni kriterij nerazvijenosti, bio bi nagrađivanje općina s vrha rang-ljestvice, a kažnjavanje onih s dna ljestvice. Time bi se potaknulo čelnike, odnosno glasače u korumpiranijim općinama da korupciju uklanjaju.
Pritom je važna i uloga medija kao prijenosnika informacija o stanju korupcije i količini novca iz proračuna koji jedinica dobije. Mediji mogu pokazati glasačima koliko su novca mogli dobiti za rješavanje lokalnih problema (kanalizacije, škole, vrtići, otpad i sl.), a nisu jer im je čelnik korumpiran, i time otvarati prostor za javnu, političku kompromitaciju takvog čelnika.
Dugoročne koristi
Uvođenjem institucionalnih ograničenja korupcije, odnosno promjenom pravila igre, u dugom se roku nedvojbeno utječe na promjenu i formalnih i neformalnih institucija hrvatskog društva, u kojem će koruptivno ponašanje biti mjerljivo, dostupno javnosti, a time percipirano i sankcionirano kao neprihvatljivo i štetno. Ovakav doprinos promjeni mentaliteta može pozitivno utjecati i na ostale institucionalne promjene u načinu funkcioniranja pravne države te uopće definiranju uloge države u društvu.
Istodobnom primjenom navedenog skupa reformi znatno bi se povećala odgovornost političara prema biračima i smanjio se prostor za potencijalne malverzacije. Navedene bi reforme bile inherentno ireverzibilne jer kada se građanima pokažu koristi od smanjenja korupcije i smanji se informacijska asimetričnost o razini korupcije u njihovim lokalnim jedinicama, gotovo je nemoguće ukinuti te reforme u demokratskom društvu.
[1] Vuković, Vuk (2014) Korupcija u javnim nabavama i posljedice na politički reizbor. Primjer lokalne samouprave u Hrvatskoj, Hrvatska udruga banaka, working paper
[2] Izvori podataka javnih natječaja neovisni su portali vjetrenjaca.org i integrityobservers.eu, koji su koristili dostupne službene podatke lokalnih jedinica i javnih institucija
Izvor: banka.hr
